La puerta cerrada de la partidocracia

Hay noticias que adquieren una significación política muy superior a la que sus protagonistas parecen concederles. La petición de Míriam Nogueras de que el Gobierno y los partidos vuelvan a sentarse «a puerta cerrada» para negociar los decretos de vivienda puede parecer una simple propuesta de procedimiento destinada a desbloquear una negociación parlamentaria. Pero si se contempla desde la perspectiva de la libertad política, que es la única desde la que puede juzgarse seriamente la naturaleza de un régimen, la frase contiene algo mucho más revelador: la confesión involuntaria de que las decisiones que después se presentan ante los ciudadanos como decisiones parlamentarias son previamente elaboradas y pactadas por las direcciones de los partidos en ámbitos en los que los gobernados no tienen ninguna intervención.

No se trata de descubrir ahora que los políticos negocian. Lo que debe ser objeto de examen es otra cosa: que en España la negociación entre las cúpulas de los partidos haya terminado por ocupar el lugar que en una democracia representativa corresponde a la deliberación entre representantes elegidos directamente por los ciudadanos. El problema no consiste, por tanto, en que los dirigentes políticos se sienten a puerta cerrada; consiste en que, cuando se levantan de la mesa, llevan consigo una decisión que los diputados habrán de convertir posteriormente en una decisión del Parlamento y que los ciudadanos recibirán, ya terminada, como si hubiera nacido de su voluntad política.

Esta es la ficción fundamental de la partitocracia. Se conserva la apariencia externa del régimen representativo, se celebran comicios, se constituyen Cortes, se pronuncian discursos, se votan leyes y se publican en el Boletín Oficial del Estado; pero la relación esencial entre el elector y el elegido, que es la que transforma al ciudadano en sujeto de la libertad política, ha sido eliminada. El gobernado no elige a un representante responsable ante él y sometido a su control político; deposita su voto en una lista confeccionada por una dirección de partido. Y quien obtiene el escaño sabe desde el primer momento que su carrera política, su inclusión en la próxima lista y, por tanto, su permanencia en el poder, dependen de quienes confeccionan las listas.

De este modo se produce una inversión completa de la relación política. En una verdadera representación política, el poder se constituye de abajo hacia arriba: el ciudadano elige al representante, el representante obtiene de los ciudadanos su legitimidad y los gobernantes quedan sometidos al control de los gobernados. En el régimen de partidos, el movimiento es inverso. La dirección confecciona las listas, las listas determinan quién ocupa los escaños, los grupos parlamentarios someten a sus miembros a la disciplina de partido y las direcciones de los partidos negocian entre sí la formación de mayorías y el contenido de las leyes. El ciudadano continúa votando, pero su voto ya no establece una relación personal de representación. Ratifica una organización que será la encargada de seleccionar a quienes ejercerán el poder en su nombre.

De ahí la importancia política de una expresión aparentemente inocente como «a puerta cerrada». Porque las puertas cerradas no serían particularmente importantes si detrás de ellas se negociaran cuestiones secundarias que después debieran someterse a una verdadera deliberación entre representantes. Se vuelven decisivas cuando detrás de ellas se encuentra el lugar donde se determina previamente aquello que el Parlamento habrá de votar después. La publicidad del hemiciclo sirve entonces para dar apariencia pública a una decisión cuyo contenido ha sido elaborado en la intimidad de las organizaciones partidistas.

No hay en ello una anomalía producida por el actual Gobierno ni una peculiaridad de Junts. Sería políticamente ingenuo atribuir a un partido concreto una práctica que pertenece a la estructura misma del sistema. Hoy es Nogueras quien pide una negociación reservada; ayer fueron otros dirigentes los que negociaron otras leyes y mañana serán otros quienes hagan lo mismo con materias distintas. Cambian los nombres, cambian los gobiernos, cambian las mayorías y cambian las condiciones del pacto, pero permanece el mecanismo mediante el cual las cúpulas de los partidos se atribuyen la facultad de decidir en nombre de los ciudadanos sin haber recibido de estos un mandato político.

Aquí es donde la cuestión de la vivienda deja de ser una medida legislativa. Lo que importa no es si las medidas propuestas por el Gobierno son acertadas o equivocadas, ni si las exigencias de Junts son razonables o no lo son. Esas son cuestiones de política legislativa que pueden y deben discutirse públicamente. Lo que importa es descubrir el procedimiento mediante el cual una ley llega a ser ley. Porque cuando se observa ese procedimiento desde el punto de vista de la libertad política, aparece una diferencia radical entre lo que el régimen dice hacer y lo que realmente hace.

El régimen dice que el Parlamento legisla. La realidad partidista muestra que las direcciones negocian, que los grupos parlamentarios reciben instrucciones y que los diputados votan conforme a ellas. El régimen dice que los ciudadanos eligen a sus representantes. La realidad electoral muestra que los ciudadanos ratifican listas previamente confeccionadas por las organizaciones partidistas. El régimen dice que los poderes políticos están separados. La realidad del Estado de partidos lo niega cuando las distintas instituciones dependen, en su composición, de acuerdos alcanzados por las mismas organizaciones políticas.

Se ha conseguido identificar democracia con elecciones, cuando las elecciones sólo tienen sentido político si permiten a los ciudadanos elegir realmente a quienes han de ejercer el poder y si estos pueden ser controlados y, llegado el caso, sustituidos por los propios electores. Una votación en la que el gobernado sólo puede escoger entre listas elaboradas por las direcciones partidistas no es representativa. Puede determinar qué partido obtiene más escaños, pero no establece una relación de responsabilidad entre cada representante y los ciudadanos que supuestamente representa.

Esta es la razón por la que la distinción entre votar y elegir resulta tan importante. Todo ciudadano puede votar una lista; pero votar una lista no equivale necesariamente a elegir un representante. Elegir significa seleccionar a una persona determinada para que ejerza una función pública en nombre de quienes la han designado y ante quienes responde políticamente. Cuando la selección de esa persona corresponde previamente a la dirección de un partido, la elección popular queda desplazada por una selección oligárquica anterior. La partitocracia no necesita suprimir las elecciones para eliminar la libertad política. Le basta con convertirlas en el procedimiento mediante el cual las oligarquías partidistas se distribuyen periódicamente el poder del Estado. Por eso, tampoco puede comprenderse el problema actual sin mirar hacia el origen constitucional del régimen.

La Constitución de 1978 fue aprobada por las Cortes y posteriormente ratificada mediante referéndum, y sería falso negar este hecho. Pero también sería falso convertir ese referéndum en una explicación completa de la forma en que fue elaborada. La ponencia constitucional estuvo integrada por siete diputados pertenecientes a las principales fuerzas políticas y desarrolló sus negociaciones bajo un régimen de reserva y secreto. Las distintas fuerzas parlamentarias salidas de unas elecciones ordinarias convocadas según la Ley para la Reforma Política del franquismo fueron negociando el texto entre sí hasta alcanzar el acuerdo que posteriormente se presentó ante las Cámaras. Incluso la Comisión Mixta Congreso-Senado que resolvió las discrepancias entre ambos textos celebró sesiones secretas.

Los españoles pudieron, por tanto, ratificar el texto constitucional una vez terminado. Pero no designaron unas cortes constituyentes ni participaron en las negociaciones mediante las cuales los representantes de las organizaciones políticas fueron determinando su contenido. Y aquí aparece una cuestión que la historia oficial de la Transición suele oscurecer mediante una palabra que ha adquirido casi carácter sagrado: consenso.

El consenso fue presentado como la gran virtud fundadora del nuevo régimen. Pero desde el punto de vista de la teoría de la democracia, habría que formular una pregunta anterior: ¿consenso entre quiénes? Porque el acuerdo entre las cúpulas de los partidos no es un acuerdo entre los ciudadanos. Es tan solo el acuerdo de quienes han adquirido capacidad para hablar en nombre de estos sin haber establecido con ellos una relación de representación directa y responsable.

La diferencia no es semántica. Una cosa es que varias organizaciones políticas lleguen a un acuerdo para establecer las reglas del Estado para repartírselo, y otra que los ciudadanos, mediante representantes directamente responsables ante ellos, participen en la determinación de esas reglas. En el primer caso existe consenso entre élites políticas; en el segundo existe deliberación y decisión de los representantes de los ciudadanos. Confundir ambas cosas equivale a confundir la democracia con el pacto oligárquico.

Y aquí se encuentra la raíz de una de las mayores confusiones de la política española. Se creyó que la desaparición de la dictadura y la instauración de elecciones habían producido automáticamente la libertad política. Pero la libertad política no consiste en que existan partidos, ni siquiera en que esos partidos puedan presentarse a elecciones. Consiste en que los gobernados puedan elegir a sus gobernantes y controlar efectivamente el ejercicio del poder. Allí donde el gobernante no responde ante el gobernado, sino ante la organización que lo ha colocado en una lista, la relación política fundamental ha sido invertida.

El ciudadano queda así reducido a una condición periódica de ratificador de listas de partidos. Durante cuatro años no dispone de un medio efectivo para controlar a quien ocupa el escaño. No puede exigirle responsabilidad política, no puede revocar su mandato y, en la práctica, ni siquiera fue él quien decidió que aquella persona concreta figurara en la lista. La dirección del partido es quien posee esa facultad. Y quien posee la facultad de seleccionar a los candidatos posee una parte decisiva del poder político.

Este es el secreto que se oculta detrás de muchas discusiones aparentemente interminables sobre las leyes concretas. Se discute sobre la izquierda y la derecha, sobre el gobierno y la oposición, sobre los nacionalistas y los partidos estatales, sobre una ley de vivienda o una reforma fiscal. Pero mientras se discute sobre el contenido de las decisiones, se deja sin discutir el procedimiento mediante el cual esas decisiones llegan a producirse. Se disputa quién debe ocupar el poder sin preguntarse por qué el ciudadano carece de instrumentos efectivos para controlar a quien lo ocupa.

La cuestión no es, por tanto, conseguir que los partidos negocien mejor, ni siquiera que negocien con mayor transparencia. La cuestión consiste en determinar si el poder político debe seguir residiendo en las organizaciones partidistas o si debe devolverse a una verdadera relación de representación entre electores y elegidos. Porque una democracia no es tal por el hecho de que las cúpulas de los partidos se reúnan a puerta abierta. La puerta no es el problema. El problema es quién está dentro de la habitación y quién permanece fuera. Dentro están quienes poseen el poder de decisión. Fuera están aquellos en cuyo nombre se decide.

Mientras esa situación permanezca, la publicidad posterior de las decisiones no resolverá la ausencia de libertad política. Podremos conocer el texto de la ley, podremos escuchar los discursos pronunciados en el Congreso y podremos contemplar en directo la votación de los diputados. Pero seguiremos ignorando la cuestión fundamental: quién ha decidido realmente aquello que los diputados votan.

Por eso la frase de Nogueras tiene un valor político que supera con mucho la controversia sobre los decretos de vivienda. «Sentémonos a puerta cerrada» no es simplemente una propuesta para negociar. Es la descripción espontánea de un método de gobierno que se ha convertido en costumbre: los partidos negocian entre sí aquello que después el Parlamento formaliza y que los ciudadanos reciben como su voluntad.

El problema de España no es que las leyes se discutan poco en público después de haber sido pactadas en privado. El problema es más profundo: es que se ha confundido la representación ciudadana con la representación de los partidos, la elección de representantes con la ratificación de listas y la democracia con la alternancia de las oligarquías partidistas. 

Mientras no se distinga entre estas cosas, toda crítica a una ley concreta será superficial. Porque mañana podrá cambiar la ley, cambiar el Gobierno y cambiar la mayoría parlamentaria, pero el procedimiento permanecerá intacto. Y mientras permanezca intacto, las puertas podrán abrirse después de cada negociación, podrán encenderse todas las cámaras y podrán pronunciarse ante ellas todas las palabras solemnes que se quieran. Nada de eso modificará el hecho esencial: si los ciudadanos no eligen directamente a sus representantes ni pueden controlar políticamente a quienes ejercen el poder en su nombre, la libertad política seguirá siendo una falacia pseudoconstitucional sin el instrumento institucional que permita hacerla efectiva.

La verdadera cuestión, por tanto, no es si la próxima negociación sobre vivienda debe celebrarse a puerta abierta o a puerta cerrada. La verdadera cuestión es por qué la decisión que afecta a los gobernados ha de comenzar por una negociación entre quienes gobiernan y sólo después llegar a quienes, en teoría, son la fuente de toda soberanía.

Cuando los gobernantes deciden entre ellos y los gobernados sólo pueden aceptar periódicamente las listas que aquellos mismos han confeccionado, no estamos ante el gobierno de los ciudadanos sobre sus gobernantes, sino ante el gobierno de los partidos sobre los ciudadanos. Y esa diferencia, que parece puramente teórica mientras se habla de vivienda, es en realidad la diferencia entre tener voto y tener libertad política.